Daten statt Spekulationen: Den Kampf gegen illegales Glücksspiel neu denken
Illegales und Graumarkt-Glücksspiel hat sich zu einer der hartnäckigsten Herausforderungen der Branche entwickelt. Trotz strengerer Regulierungen, verstärkter Aufsicht und immer ausgefeilterer Compliance-Rahmenbedingungen konkurrieren Offshore-Anbieter weiterhin – und florieren in einigen Märkten sogar.
Für Jessica Maier, Mitbegründerin von EGARA (Executive Gaming and Risk Advisory), liegt das Problem nicht im fehlenden Willen. Es geht vielmehr um Ausgewogenheit, Umsetzung und zunehmend auch um Daten. Im Vorfeld ihrer Podiumsdiskussion auf dem IAGA Summit erläutert Jess, warum die Durchsetzung von Vorschriften oft am Ziel vorbeigeht, wie neue Datenquellen und Tools die Debatte verändern und warum manche Regulierungsansätze mehr schaden als nutzen.
Illegale Märkte florieren weiterhin, selbst in regulierten Ländern. Was sind die Gründe dafür?
Im Kern geht es um drei Dinge: die Ausgestaltung der Regulierung, den Grad der Hürden für Verbraucher und eine ineffektive Durchsetzung. Schränkt die Regulierung die Wahlmöglichkeiten der Verbraucher ein, beispielsweise durch das Verbot von Produktkategorien, die Spieler gerne spielen, oder durch die ausschließliche Anwendung von Monopolmodellen, oder führt sie zu viele Hürden ein – sei es bei der Registrierung, der Verifizierung, den Kosten oder den Spielbeschränkungen –, suchen sich einige Spieler Alternativen. Kommen Werbebeschränkungen, hohe Steuern und eine unzureichende Bekämpfung des Schwarzmarktes hinzu, wird es für lizenzierte Anbieter schwieriger, wettbewerbsfähig zu bleiben. Letztendlich entsteht ein System, in dem Offshore-Anbieter florieren können. Allerdings können gewisse regulatorische Hürden notwendig und vorteilhaft sein, um Spieler zu schützen oder eine breitere gesellschaftliche oder politische Unterstützung für den Glücksspielsektor zu sichern. Es ist jedoch wichtig, dass die Verbraucherbeschränkungen ausgewogen sind und auch Maßnahmen umfassen, die die Nutzung des Schwarzmarktes eindämmen. Andernfalls besteht die Gefahr, dass sie den gegenteiligen Effekt haben.
Ein großer Teil Ihrer Podiumsdiskussion befasst sich mit Daten. Ist die Branche besser darin geworden, das Ausmaß des Problems zu messen?
Die Situation hat sich verbessert, insbesondere durch die Verfügbarkeit umfassenderer Web-Traffic-Analysen und Fortschritte im Bereich der KI, die eine deutlich umfangreichere Datenaggregation und -analyse ermöglichen. Doch bessere Daten bedeuten nicht zwangsläufig klarere Antworten. Unterschiedliche Methoden können völlig unterschiedliche Bilder desselben Marktes zeichnen, wie wir beispielsweise in Deutschland gesehen haben, wo von Regulierungsbehörden initiierte Studien und von der Industrie finanzierte Forschung zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen gelangen. Die Frage ist nicht nur, wie viele Daten wir haben, sondern auch, wie sie erhoben werden, wie umfassend die Datenerhebung ist und wie sie interpretiert werden.
Welche Datentypen sind tatsächlich nützlich?
Alle Daten, die die Debatte über Annahmen hinausführen und hin zu beobachtbarem Verhalten und Lösungen für das, was bei der Gestaltung und Durchsetzung von Vorschriften funktioniert und was nicht, führen.
Ein besonders interessantes Gebiet in diesem Zusammenhang, mit dem wir uns in letzter Zeit beschäftigt haben, ist die Nachverfolgung von Marketingaktivitäten, insbesondere auf Plattformen wie Google und Meta. Diese unterliegen zwar nicht der direkten regulatorischen Aufsicht, spielen aber eine entscheidende Rolle im Ökosystem. Neue Tools ermöglichen einen deutlich besseren Einblick in die Methoden illegaler Anbieter, mit denen sie Traffic generieren, und in deren Aktivitätsgebiete. Dadurch entsteht ein realistischeres Bild des Marktverhaltens, das über die Angaben der Anbieter selbst hinausgeht.
Sie sprachen von Durchsetzung. Welche Rolle spielen Maßnahmen wie Werbebeschränkungen und Zahlungsblockierungen tatsächlich?
Werbebeschränkungen sind ein gutes Beispiel dafür, wie Absicht und Wirkung nicht immer übereinstimmen. Sie sollen Verbraucher, insbesondere Minderjährige und schutzbedürftige Gruppen, schützen, werden in der Praxis aber nur von lizenzierten Anbietern angewendet, während der Schwarzmarkt sie schlichtweg ignoriert. Die Folge: Ist die Durchsetzung der Vorschriften gegen den Schwarzmarkt ineffektiv, können Schwarzmarktbetreiber mehr Aufmerksamkeit erlangen, wo lizenzierte Anbieter keine haben. Die Regulierungsbehörden müssen unter Umständen Zeit mit der Durchsetzung der Vorschriften im lizenzierten Bereich verbringen, während illegale Anbieter weitgehend unbehelligt bleiben. Dies kann die Wettbewerbsposition des regulierten Marktes schwächen. Gleichzeitig nutzen Offshore-Anbieter oft mehr Flexibilität bei Bonuszahlungen, was sie in bestimmten Fällen attraktiver macht.
Was also zieht die Spieler in den regulierten Markt?
Für viele Spieler wird es letztendlich darauf ankommen, wo sie die gewünschte Unterhaltung am besten genießen und gleichzeitig Vertrauen haben. Sie wollen sicher sein, dass ihr Geld sicher ist, Auszahlungen zuverlässig erfolgen, dass es Kontrollen gibt und dass sie sich im Problemfall an jemanden wenden können. Die meisten Spieler bevorzugen natürlich ein legales Spielumfeld, doch das kann sich ändern, wenn die Hürden steigen, Kontrollen als unverhältnismäßig oder übermäßig aufdringlich empfunden werden oder die gewünschten Produkte auf dem lizenzierten Markt schlichtweg nicht verfügbar oder weniger attraktiv sind. Bequemlichkeit und Preisvorteile können dann den Wunsch nach legalem Spiel oder Markentreue in den Schatten stellen, insbesondere wenn der Schwarzmarkt leichteren Zugang, weniger Kontrollen und attraktivere Anreize bietet.
Es gilt, ein Gleichgewicht zu finden. Haben die Regulierungsbehörden das richtig gemacht?
Ich beneide die Regulierungsbehörden nicht, denn ihre Aufgabe ist alles andere als einfach, insbesondere wenn sie in einem stark restriktiven Umfeld arbeiten müssen oder nicht genügend Handlungsfreiheit bei der Gestaltung von Regulierungs- und Durchsetzungsansätzen haben. Die richtige Balance zu finden, beginnt daher bereits auf der Gesetzgebungsebene. Doch gerade wenn regulierte Märkte von vornherein weniger wettbewerbsfähig sind oder werden, gewinnt der Beitrag der Regulierungsbehörden und die Notwendigkeit, solche Beschränkungen mit entsprechenden Maßnahmen gegen illegale Anbieter in Einklang zu bringen, für Verbraucher und den lizenzierten Markt umso mehr an Bedeutung.
Gibt es Märkte, die dies besonders gut umsetzen?
Vergleicht man die Kanalisierungsraten, so zeigen sich Märkte, die im Allgemeinen besser abgeschnitten haben als andere. Allerdings ist kein Modell perfekt, und der Erfolg hängt von den jeweiligen lokalen Gegebenheiten, dem Verhalten der Marktteilnehmer und der Konsequentität der Regeldurchsetzung ab. Generell zeichnen sich die erfolgreichsten Märkte durch ein wettbewerbsfähiges, lizenziertes Angebot in Kombination mit angemessener Regulierung, sinnvoller Besteuerung und einer glaubwürdigen Durchsetzung der Vorschriften gegen illegale Anbieter aus.
Dänemark wird häufig als Paradebeispiel für Kanalisierung angeführt. Besonders interessant ist derzeit die Einführung neuer Werbebeschränkungen, die sich relativ isoliert betrachten lassen. Dies bietet die seltene Gelegenheit, die direkten Auswirkungen einer spezifischen regulatorischen Änderung zu messen, was oft schwierig ist, wenn mehrere Maßnahmen gleichzeitig eingeführt werden. Es ist wichtig, die Auswirkungen regulatorischer Änderungen zu verstehen, unter anderem durch die Untersuchung von Regelungen in Ländern, in denen die Kanalisierungsraten im Laufe der Zeit gesunken sind. In unserer Sitzung werden wir beispielsweise über die Niederlande und deren Erfahrungen seit der Marktöffnung 2021 sprechen. Dort lag die Kanalisierung anfänglich bei rund 80 Prozent, bevor aktuelle Zahlen der Regulierungsbehörden einen Rückgang der Kanalisierung nach Bruttospielertrag auf 49 Prozent zeigen.
Was Erfolge außerhalb Europas betrifft, so haben mehrere US-Bundesstaaten gezeigt, dass Spieler auf lizenzierte Vertriebskanäle ausweichen, wenn legale Produkte attraktiv und zugänglich sind. Die uneinheitlichen Regelungen der einzelnen Bundesstaaten verdeutlichen jedoch auch, wie uneinheitliche politische Rahmenbedingungen zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen führen können.
Ontario ist ein weiterer Markt, den man genau beobachten sollte, da er ein positives Beispiel darstellt, insbesondere im Hinblick auf die Daten der dortigen Regulierungsbehörde, die in unserer Sitzung vertreten sein und ihre neuesten Erkenntnisse zur Kanalisierung und Marktentwicklung präsentieren wird.
Wie wichtig ist die Zusammenarbeit in diesem Zusammenhang?
Zusammenarbeit ist unerlässlich und entwickelt sich stetig weiter. Die Kooperation zwischen Regulierungsbehörden, Betreibern und anderen Akteuren nimmt zu, insbesondere im Bereich Datenaustausch und Forschung, um Maßnahmen und Lösungen für das Problem des Schwarzmarktes zu finden – sei es zur Gestaltung von Regulierungen oder zur Stärkung der Durchsetzungsmaßnahmen. Wir werden in unserer Podiumsdiskussion einige dieser Forschungsergebnisse und die neuen Perspektiven, die sie zur Bekämpfung des Problems bieten, vorstellen, da wir bei EGARA und andere Referenten unserer Sitzung aktiv an der Durchführung und Analyse solcher Studien beteiligt waren.
Was können die Betreiber realistischerweise tun, um zu helfen?
Vieles hängt von Engagement und Transparenz ab. Betreiber können die Ursachen des Drucks, insbesondere durch illegale Wettbewerber, gut erkennen. Indem sie diese Erkenntnisse über Branchenverbände oder direkt mit den Aufsichtsbehörden teilen, können sie das Problem sichtbarer machen und eine effektivere Durchsetzung der Vorschriften ermöglichen. Derzeit liegt der Fokus oft zu stark auf der Einhaltung der Vorschriften innerhalb des lizenzierten Marktes, anstatt die Wettbewerbsbedrohung von außerhalb anzugehen.
Wie wird sich das in Zukunft entwickeln?
Dieses Problem wird nicht verschwinden. Illegale Anbieter sind äußerst anpassungsfähig, und die Möglichkeiten der Regulierungsbehörden stoßen sowohl rechtlich als auch technisch an Grenzen. Dennoch gibt es Bereiche, in denen Fortschritte möglich sind. Eine engere Zusammenarbeit mit Plattformen wie Google, Meta und Zahlungsanbietern könnte die Sichtbarkeit und den Zugang einschränken, während Entwicklungen im Kryptobereich ebenfalls eine Rolle spielen könnten. Letztendlich sollte das Ziel darin bestehen, den regulierten Markt wettbewerbsfähiger zu gestalten und gleichzeitig illegalen Anbietern den Betrieb in großem Umfang zunehmend zu erschweren.
